Políticas públicas e gestão orçamentária: governos perdidos entre fins e meios

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Nos anos 1930, o Brasil iniciou sua revolução urbano-industrial, sob o regime populista-autoritário-nacionalista de Getúlio Vargas, dando ensejo ao que viria a ser a industrialização por substituição de importações como modelo de desenvolvimento bem-sucedido no país. Trata-se de uma era da economia brasileira em que se depositou considerável fé nas potencialidades do Estado e das práticas de planejamento/administração como instrumentos necessários/indispensáveis para o país sair do atoleiro agrário-dependente em que estava mergulhado até então. As próprias realizações organizativas da administração pública intervencionista de teor tecnificante (na falta de melhor expressão) dos governos Vargas testemunham o esforço nacional de então, revelando seu teor. O profissional emblemático dos esforços getulistas de edificação de uma burocracia pública weberiana foi o administrador, tido como profissional fundamental ao planejamento-direção-organização-controle que se tomava como base para levar avante o projeto desenvolvimentista.

O mesmo populismo autoritário-nacionalista, sob nova roupagem e em cenário internacional outro (petrodólares em busca de tomadores/juros e multinacionais competindo por mercados/lucros), repetiu-se, com outras nuances, nos anos 1960-70, a partir dos quartéis/casernas insurretos. A intenção geoestratégica de fazer do Brasil uma potência média hegemônica na América do Sul, sob o guarda-chuva norte-americano, viu no economista seu principal aliado, por oferecer a competência técnica necessária ao planejamento governamental,  decenal e quinquenal etc. em voga. Foi nessa era da economia brasileira que o orçamento, antes mera “lei de meios”, tornou-se orçamento-programa (instrumento de ligação entre fins/desenvolvimento e meios/recursos governamentais), uma vez mais ressaltando o conhecimento econômico como ingrediente alicerçante da atuação governamental-desenvolvimentista. Os programas orçamentários, abrigando atividades e projetos, como destino conscientemente dado ao dinheiro público, foram, então (nem sempre adequadamente), os focos concentradores da gestão econômico-financeira-orçamentária dos governos (desfocando-se na medida em que desciam do nível central para os estaduais e municipais).

Desde o final dos anos 1980, sob a figura administrativo-financeira do Plano Plurianual tal como estabelecido na Constituição de 1988, numa precoce e não consciente adaptação ao que viria a ser a onda neoliberal dos anos 1990-2020, praticamente abandonou-se o mote intervencionista/desenvolvimentista do Estado brasileiro (tão bem analisado por Octavio Ianni em seu Estado e planejamento econômico no Brasil), em favor de uma anunciada e festejada busca de justiça social, de que a Constituição cidadã fez sua principal bandeira.

A Constituição de 1988 de fato (concordarão os liberais e neoliberais e discordarão gritando os atores progressistas do espectro político atual) colocou-se objetivos nacionais/sociais deixando de atentar adequadamente para os meios necessários ao seu atingimento. Daí a luta por modificá-la e uma resistência para isso, o tempo todo, no Congresso Nacional.

Na medida em que, finda a ditadura militar em meados dos anos 1980, a democracia-populista (sob limitações de recursos impostas pela globalização altamente competitiva e financeirizada) substituiu, no Brasil, o autoritarismo-populista que a antecedeu de 1930 a 1985 (com curtos períodos democráticos), o mote do planejamento econômico governamental, contraditoriamente, perdeu espaço (talvez pelo seu “fedor” autoritário), sendo substituído pelo novo/atual mote da gestão de políticas públicas, em geral concentradas detecção de necessidades/demandas dos destinatários/usurários dos bens/serviços públicos, fracamente ancorada na compulsória avaliação dos meios econômico-financeiros para sustentar as ofertas crescentes (talvez porque este seja um mote originário dos estados do bem-estar social implantados pela social-democracia na Europa, beneficiados por volumosos recursos obtidos por meio de elevada tributação  –  coisa que o  Brasil nunca conheceu e talvez jamais implemente).

A lei de responsabilidade fiscal que vem sendo praticada no Brasil desde o ano 2000 e que ampara conceitualmente toda a posterior e inconclusa batalha campal por arcabouços fiscais equilibrantes, à revelia da responsabilidade social que pesa, constitucionalmente, sobre os governos, leva a “descobrir” que entre as políticas públicas benevolentes (mormente as sociais) e a gestão orçamentária restritiva existe um fosso enorme, não só econômico-financeiro, como também e fundamentalmente político. De modo que salta aos olhos que se ao Estado brasileiro se quiser impor um (incipiente que seja) estado do bem-estar social, será preciso caminhar na direção de uma social-democracia local, capaz de saltar da democracia-populista (sucessora do autoritarismo-populista) a uma democracia-fiscalmente responsável, que não é aquela que promete nas eleições as políticas públicas benevolentes bem acolhidas pelo eleitor médio e depois, no governo, as subordina aos tetos baixos do orçamento público. Uma tal social-democracia, popular mas não populista, será aquela que, ao elevar gastos sociais, não quebre o teto orçamentário, mas, ao invés disso, construa um teto mais alto, ou seja, que substitua a necessidade frequente de cortes de gastos sociais pela ampliação da receita obtida por meio de um sistema tributário que deixe de pesar mais sobre os ombros dos pobres, onerando progressivamente os mais ricos. Esta social-democracia sempre esteve longe de ser uma possibilidade brasileira. E, o que é pior, os pequenos e titubeantes passos que ela deu no país nas quatro últimas décadas estão hoje ameaçados pelo avanço de um novo autoritarismo que nem populista nem nacionalista chega a ser.

Assim, a contraditoriedade e a conflitividade potenciais entre a gestão de políticas públicas de cunho social-democrata (benevolência do Estado na oferta de bens e serviços numa perspectiva emancipadora dos indivíduos e da sociedade) e a gestão orçamentária-financeira pública de caráter neoliberal (recuo da intervenção estatal na economia, deixando os indivíduos por conta de suas próprias habilidades para a pesca - meritocracia) são, hoje, no Brasil, problemas que precisam ser claramente identificados e entendidos pelos gestores orçamentários e pelos gestores de políticas públicas, a fim de que as contradições e conflitos com que lidam quotidianamente sejam vistos e tratados de modo consciente e responsável, para que decisões tomadas e medidas implementadas pelos governos em que atuam tenham um mínimo de bons resultados assegurados. Isso quer dizer, entre muitas outras coisas, que o ensino e o treinamento (mormente nas universidades) que preparam o gestor orçamentário sem que tenha percepção da lógica das políticas públicas ou que, ao contrário, preparam o gestor de políticas públicas sem que tenha percepção da lógica do orçamento, precisa urgentemente passar por profunda reforma. A existência, no país, de cursos de política públicas ou de gestão de políticas públicas que não contemplem disciplinas de finanças públicas e/ou orçamento é um problema grave, assim como o é a existência de cursos de economia e/ou de finanças públicas/orçamento que não levem em conta disciplinas de políticas públicas.