Haverá um dia boa gestão orçamentária no Brasil?

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Idealmente, o orçamento público é, política/democraticamente falando, a expressão da vontade popular, percebida e manifestada através dos representantes eleitos, no que tange aos destinos do dinheiro auferido anualmente por meio da tributação. Daí ser ele uma lei anual, precedida de um planejamento plurianual. Tecnicamente falando, o orçamento público é o resultado da aplicação de uma metodologia (orçamento programa) que se esforça por dotar de meios (dinheiro) os fins/objetivos/metas que os governantes se colocam, na busca de cumprirem seu papel de agentes do interesse coletivo. Administrativamente falando, o orçamento público é meio pelo qual o processo decisório governamental estabelece uma distribuição dos recursos entre suas partes componentes (órgãos públicos de que se compõem a administração direta e indireta e entidades que recebem transferências), visando atender as prioridades que se pretende perseguir.

Concretamente, o orçamento público, na medida em que é mensalmente executado, desvia-se um tanto do ideal. Isso pode ser considerado “natural” e aceitável, na medida em que o desvio não chega ao ponto de transformar-se em desvirtuamento do inicialmente estabelecido, pois não existe planejamento econômico-financeiro que acerta “na mosca”.

Os desvios excessivos, todavia, revelam uma prática orçamentária que desde o início não se leva a sério, quando ocorrem sem que sejam causados por situações extremas imprevisíveis, como guerras, desastres ambientais, grandes catástrofes ou coisas parecidas. Comparações entre a previsão orçamentária e a execução financeira, após concluída, dão conta de que no Brasil há que se duvidar da seriedade dos governos na lida com a orçamentação.

Não bastasse isso, todo ano a aprovação da lei orçamentária atrasa no Congresso Nacional. Este é um forte indício de que não se respeita um princípio elementar da gestão orçamentária: o princípio constitucional do prévio empenho, segundo o qual nenhuma despesa pública pode ser realizada sem que haja prévia autorização na lei orçamentária. Ora, se o orçamento federal é aprovado em março, janeiro e fevereiro transcorrem sem que haja mencionada prévia autorização para os gastos realizados. É claro que a própria legislação prevê “jeitinhos” para contornar o problema. Mas é preciso perguntar até quando a democracia brasileira continuará aceitando tais “gambiarras” orçamentárias. E perguntar, sobretudo, por que cargas d´água o Congresso Nacional não é capaz de aprovar o orçamento do ano seguinte até o final da legislatura anterior.

Até aí, tudo bem (só que não), mas os problemas não cessam neste ponto, indo muito além. Ao longo da execução orçamentária têm sido recorrentes práticas duvidosas. Elas permeiam o quotidiano da liberação de recursos financeiros, passando em geral despercebidas, naturalizadas que são nas relações do dia a dia entre os agentes do Poder Executivo e os parlamentares. De tempos em tempos, explodem escândalos a partir da percepção/denúncia de algum grupo articulado em torno de práticas ilegais.

No final de 1993, uma Comissão Parlamentar de Inquérito flagrou e puniu os “Anões do Orçamento”. Anões porque eram deputados do chamado “baixo clero”, ou seja, de fraco desempenho parlamentar e inexpressiva reputação como legisladores (Carlos Benevides, Fábio Raunheit, Feres Nader, Ibsen Pinheiro, José Geraldo Ribeiro, Raquel Cândido – que perderam o mandato, e Cid Carvalho, Genebaldo Correia, João Alves, Manoel Moreira – que renunciaram), mas com forte poder sobre a gestão orçamentária/financeira. Mancomunados com técnicos Comissão do Orçamento do Congresso, chefiada por José Carlos Dias, este parlamentares desviaram milhões de reais de dinheiro público, fazendo uso de relações com empreiteiras e entidades filantrópicas.

Em 2005, estourou o escândalo apelidado de “Mensalão”, que consistia na compra de votos de parlamentares por meio de benefícios financeiros a eles destinados mensalmente, sustentados por recursos públicos “criativamente” geridos por Marcos Valério, envolvendo verbas publicitárias de estatais. No processo, foi levado de roldão um dos mais fortes ministros do governo Lula, José Dirceu.

Atualmente  rondam fortes suspeitas de desvio e corrupção em torno das chamadas “emendas parlamentares”. Aparentemente eles são uma forma de “compra de votos” ou, no mínimo, de apaziguamento de espírito oposicionista, que substituiu o "mensalão" após o “vácuo” que este abriu no âmbito do poder efetivo (comprado) do Executivo sobre o Legislativo  no que se refere às “boas práticas” de barganha do presidencialismo de coalizão. É bem provável que em breve se revele um novo escândalo orçamentário a partir desta prática, transformada em “orçamento impositivo”, ou seja, em obrigatoriedade do Executivo em honrar financeiramente as emendas, as quais são originárias na peça orçamentária encaminhada pelo Presidente ao Congresso.

Mesmo que sejam legais e que em torno delas haja apenas um mínimo de corrupção (já que corrupção zero parece impossível sob o “segredo” em que transcorrem as liberações dos recursos referentes a elas), as emendas parlamentares são uma verdadeira afronta à boa prática orçamentária. Primeiro porque aos parlamentares cabe analisar e aprovar a proposta do Executivo para o orçamento, não sendo, na legislação brasileira, da competência deles mais do que isso, além de, depois, fiscalizar a execução orçamentária. Segundo, porque podendo cada parlamentar destinar um certo valor a gastos, segundo seus critérios pessoais, abre-se brecha para, primeiro, enfraquecer as prioridades governamentais, já carentes de recursos; segundo, para favorecimentos de grupos e pessoas pelos agora “donos do dinheiro público”.

Apesar das desqualificação da gestão orçamentária a que conduz e dos riscos de corrupção que envolvem, as emendas parlamentares se apresentam à sociedade como um procedimento benéfico: prefeitos, vereadores e comunidades não se cansam de acolher com aplausos, e a imprensa não se isenta de repercutir positivamente, a destinação de dinheiro do orçamento federal para ambulâncias, hospitais, melhorais de infraestrutura urbana etc. E nessa batida, estados e municípios incorporam a prática em seus orçamentos. Os deputados federais e estaduais e os vereadores, por seu turno, encontram, com essas emendas, uma forma de se legitimarem para as próximas eleições (de modo escancaradamente populista), ao passo que, distribuindo com as próprias mãos o dinheiro público, evadem-se da sua obrigação de aprovar e fiscalizar adequadamente o processo orçamentário como um todo (obrigação constitucional), desde a sua aprovação até a avaliação do parecer do tribunal de contas, passando pela execução financeira diária.

Apesar da existência no país de caros órgãos de controle interno e externo, fortalecidos pelas leis de transparência dos anos 2000, nada tem sido feito a partir desta esfera para mudar esta triste realidade orçamentária, que afeta os governos nos três níveis da federação. De onde haverá de partir uma oposição capaz de mudar este quadro deprimente tão característico dos governos e da administração pública e dos governos brasileiros há tanto tempo? Do Ministério Público? Do Judiciário? Da sociedade civil? Quem – universidades/pesquisadores, especialistas/técnicos, intelectuais, servidores públicos de elevado espírito de missão, comunicadores – poderá ajudar conceitual e tecnicamente nesta necessária batalha?